如何解讀行政立法張力
http://news.mingpao.com/20090729/fab1.htm
張炳良﹕如何解讀行政立法張力
【明報專訊】立法會內務委員會主席劉健儀在回顧上一立法年度時，形容目前行政立法關係「停滯不前」，但「絕不是冰炭不相容」。其實，行政立法關係存在張力，長期如此，也是議員們每年批評的焦點之一。
在分權制衡的概念下，行政立法互為分權、互相牽制、互為依賴，本屬憲政設計原意，社會上怕的是其中一方專權獨大。議員們無人願意只當橡皮圖章，凡政府提交 的法案、政策和財政建議，一律照批如儀，可以理解。同理，行政部門首長也無人願意甘受議會擺佈，一切政策議程及優次皆受制於議員。雙方若能互守崗位，但互 相尊重、互相信任，政府須盡量吸納議員意見，議員也認同行政官員的憲政角色，則儘管各有立場、辯論時充滿火花，也無損雙方互動關係，這乃健康的張力與競 爭，無礙民主發展。
香港當前困局，乃政制設計和現實政治皆不利於促進上述的良性張力與競爭關係，而是滋生種種引致「內耗不斷」的現象，令人憂慮無法實現「責任政治」（本報7月20日「社評」用語）。
港政制不盡屬美英模式
首先，特區政制既有行政立法分權制衡的特色（當然中央也同時強調雙方要「互相配合」），有點像美式總統國會制，但也承襲了英國西敏寺模式的行政主導傳統。 在美國，總統與國會雙方皆可提出法案及預算案，因而更互為競爭；角力、談判及妥協，可以說已是日常政治的常規。在英國，雖強調國會權力至上論，但由於由國 會（實質上乃下議院）多數派組成政府，故行政（政府）可反過來主導立法（議會），執政黨透過黨鞭確保法案及財政案通過（除非出現「後座議員」造反，與反對 黨同一陣線投票）。
可是，香港的政制卻不盡屬美英模式。按英式傳統，提案及創制權操於行政機關手中，《基本法》規定，議員不可提出涉及公共開支、政制或政府運作的法案，而凡 涉及政府政策者，提出前須得行政長官同意。因而造成立法會議員長期不滿「有票無權」，不及美式分權制下的國會議員。反過來，政府雖聲稱行政主導，但卻往往 「有權無票」，在議會中沒有執政黨以確保立法支持，既不及英式西敏寺制，也連美式行政立法皆可由同一政黨主導的情景也不可求。雖說立法會上有親建制派，但 他們始終不是參與聯合執政，總不可能無時無刻、不顧利害地投票支持政府。於是，客觀結果是議員們不分黨派只能從事向政府游說施壓爭取、有時狠批、有時重 嗆，以至媒體形容的「抽水」政治；此乃制度使然。
其次，憲制權力表面上好像是行政居上，操創制決策大權，不過，現實政治上，卻是議會佔優。由於特首仍由800人選委會「小圈子」產生，始終擺脫不了認受性 （正當性）缺陷之苦，民選（特別是地區普選）產生的立法會議員能以民意代表、為民請命的姿態與政府爭持、討價還價，以選票換取政治制空權及談判權，而政府 官員只能日益依賴民調及媒體公關去回應議員的民意攻勢，但久而久之，卻招來政治化妝之批評。
普選政黨政治作政制發展基礎
若行政立法在財政預算案及重大法案上出現僵持時，《基本法》賦予行政長官解散立法會再行大選的權力，不過這項權力起碼在現時來說只屬紙上條文權力，在現實 政治上用不覑——一方面中央政府不一定認同特首運用這憲制殺手騐，因它假設出現憲政危機；另方面在缺乏普選民授前提下，用此權力或會令特首在政治上更為被 動及引來更大反彈。
2017年特首普選，只能解決政府認受性及權威性問題，但它不確保行政便能主導。在分權體制下，行政長官必須在議會有其執政黨或與政府結盟的黨派，這樣就 必須重新檢視長期以來把政黨政治矮化的特區政制設計，目前禁止特首屬於政黨的法律應予檢討。普選和政黨政治，皆應作為香港長遠政制發展的基礎。
作者是行政會議成員
張炳良﹕如何解讀行政立法張力
【明報專訊】立法會內務委員會主席劉健儀在回顧上一立法年度時，形容目前行政立法關係「停滯不前」，但「絕不是冰炭不相容」。其實，行政立法關係存在張力，長期如此，也是議員們每年批評的焦點之一。
在分權制衡的概念下，行政立法互為分權、互相牽制、互為依賴，本屬憲政設計原意，社會上怕的是其中一方專權獨大。議員們無人願意只當橡皮圖章，凡政府提交 的法案、政策和財政建議，一律照批如儀，可以理解。同理，行政部門首長也無人願意甘受議會擺佈，一切政策議程及優次皆受制於議員。雙方若能互守崗位，但互 相尊重、互相信任，政府須盡量吸納議員意見，議員也認同行政官員的憲政角色，則儘管各有立場、辯論時充滿火花，也無損雙方互動關係，這乃健康的張力與競 爭，無礙民主發展。
香港當前困局，乃政制設計和現實政治皆不利於促進上述的良性張力與競爭關係，而是滋生種種引致「內耗不斷」的現象，令人憂慮無法實現「責任政治」（本報7月20日「社評」用語）。
港政制不盡屬美英模式
首先，特區政制既有行政立法分權制衡的特色（當然中央也同時強調雙方要「互相配合」），有點像美式總統國會制，但也承襲了英國西敏寺模式的行政主導傳統。 在美國，總統與國會雙方皆可提出法案及預算案，因而更互為競爭；角力、談判及妥協，可以說已是日常政治的常規。在英國，雖強調國會權力至上論，但由於由國 會（實質上乃下議院）多數派組成政府，故行政（政府）可反過來主導立法（議會），執政黨透過黨鞭確保法案及財政案通過（除非出現「後座議員」造反，與反對 黨同一陣線投票）。
可是，香港的政制卻不盡屬美英模式。按英式傳統，提案及創制權操於行政機關手中，《基本法》規定，議員不可提出涉及公共開支、政制或政府運作的法案，而凡 涉及政府政策者，提出前須得行政長官同意。因而造成立法會議員長期不滿「有票無權」，不及美式分權制下的國會議員。反過來，政府雖聲稱行政主導，但卻往往 「有權無票」，在議會中沒有執政黨以確保立法支持，既不及英式西敏寺制，也連美式行政立法皆可由同一政黨主導的情景也不可求。雖說立法會上有親建制派，但 他們始終不是參與聯合執政，總不可能無時無刻、不顧利害地投票支持政府。於是，客觀結果是議員們不分黨派只能從事向政府游說施壓爭取、有時狠批、有時重 嗆，以至媒體形容的「抽水」政治；此乃制度使然。
其次，憲制權力表面上好像是行政居上，操創制決策大權，不過，現實政治上，卻是議會佔優。由於特首仍由800人選委會「小圈子」產生，始終擺脫不了認受性 （正當性）缺陷之苦，民選（特別是地區普選）產生的立法會議員能以民意代表、為民請命的姿態與政府爭持、討價還價，以選票換取政治制空權及談判權，而政府 官員只能日益依賴民調及媒體公關去回應議員的民意攻勢，但久而久之，卻招來政治化妝之批評。
普選政黨政治作政制發展基礎
若行政立法在財政預算案及重大法案上出現僵持時，《基本法》賦予行政長官解散立法會再行大選的權力，不過這項權力起碼在現時來說只屬紙上條文權力，在現實 政治上用不覑——一方面中央政府不一定認同特首運用這憲制殺手騐，因它假設出現憲政危機；另方面在缺乏普選民授前提下，用此權力或會令特首在政治上更為被 動及引來更大反彈。
2017年特首普選，只能解決政府認受性及權威性問題，但它不確保行政便能主導。在分權體制下，行政長官必須在議會有其執政黨或與政府結盟的黨派，這樣就 必須重新檢視長期以來把政黨政治矮化的特區政制設計，目前禁止特首屬於政黨的法律應予檢討。普選和政黨政治，皆應作為香港長遠政制發展的基礎。
作者是行政會議成員
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